面向碳排放總量控制的可再生能源支持制度設(shè)計思考

 

統(tǒng)籌效率與公平始終是制度設(shè)計，特別是應(yīng)對氣候變化制度設(shè)計討論中的核心命題。下好碳排放總量控制的“全國一盤棋”，需要充分考量在建設(shè)統(tǒng)一大市場、提升制度效率的同時，兼顧區(qū)域和行業(yè)公平。

 

從效率角度出發(fā)，基于市場的政策工具需要“大市場”打破區(qū)域和行業(yè)界限，實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，這也是歐盟和英國在排放目標(biāo)自上而下分解時，不考慮也不干預(yù)碳市場覆蓋排放的重要原因。我國的碳排放權(quán)交易市場是全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場的重要組成部分，應(yīng)實(shí)行全國統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和交易監(jiān)管機(jī)制；不同省份企業(yè)之間排放權(quán)交易情況不應(yīng)影響各省減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，否則將不可避免地出現(xiàn)地方保護(hù)、市場分割的情況。因此，對于全國碳市場覆蓋行業(yè)企業(yè)的排放總量，應(yīng)由碳市場統(tǒng)一管理，各省企業(yè)之間排放權(quán)（以及溫室氣體自愿減排量）交易情況不應(yīng)計入各省管控的排放量。

 

支持非化石能源電力占比穩(wěn)步提升是降碳政策體系設(shè)計的關(guān)鍵目的。當(dāng)前電力行業(yè)碳排放占我國碳排放一半左右，未來各行業(yè)用能的電氣化又是重要的降碳策略，因此電力行業(yè)是我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主戰(zhàn)場。電力行業(yè)的直接排放全部來自火電，其降碳的核心路徑是加快零排放的非化石能源技術(shù)替代火電。然而，雖然當(dāng)前火電排放已由全國碳市場管控，但是碳價尚未具備充分傳導(dǎo)的條件，導(dǎo)致非化石能源電力相對火電競爭力基本未因碳價而提升，建立額外機(jī)制激勵非化石能源電力發(fā)展十分必要。因此，建議在由全國碳市場管控火電排放的基礎(chǔ)上，出臺支持非化石電力占比穩(wěn)步提升的制度設(shè)計。

 

具體而言，應(yīng)根據(jù)國家整體規(guī)劃，進(jìn)一步支持水電、核電裝機(jī)提升；從可再生能源規(guī)劃目標(biāo)推動和消納權(quán)重拉動兩個層面，建立保障風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉囱b機(jī)規(guī)模以及發(fā)電量占全社會用電量比重持續(xù)增長的市場化機(jī)制，體現(xiàn)可再生能源發(fā)電相對于火電的環(huán)境價值，從而實(shí)現(xiàn)可再生能源支持制度和其它節(jié)能降碳政策有效銜接。相應(yīng)地，電力間接排放無需在各省碳排放管理中進(jìn)行考慮，各省間電力和綠證交易情況也不應(yīng)計入各省管控的排放量。

 

在上述討論的基礎(chǔ)上，各省碳排放管理應(yīng)當(dāng)覆蓋的排放范圍（省管碳排放）即為碳市場覆蓋范圍之外的部門排放，其目標(biāo)設(shè)定的重要原則是公平。國家主管部門應(yīng)會同各省根據(jù)全國碳排放總量控制要求和各省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、相關(guān)行業(yè)特點(diǎn)，充分考量區(qū)域公平，自上而下地合理分解碳市場覆蓋范圍之外的部門排放控制目標(biāo)，建立有效的綜合評價考核制度和排放預(yù)算管理制度，并設(shè)計補(bǔ)充性的命令控制型政策工具，推動相關(guān)部門減排。